6.-La organización y sus agentes: revisión de estructuras
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«La Administración española padece ya de origen de un defecto que no debe ser minusvalorado, el de una ausencia de raíces históricas profundas. Desde el punto de vista de historia de la Administración, la nuestra actual es una Administración improvisada. Es ya un tópico observar que las grandes Administraciones contemporáneas proceden en línea directa de la obra del antiguo régimen. Así la perfección administrativa prusiana está conectada en línea directa con la Cameralística del Estado de los Federicos; así la Administración que surge de la Revolución Francesa, la Administración napoleónica que va a ser el gran ejemplo "que l'Europe nous envie", que toda Europa envidia, como dicen las fuentes de la época, va a ser tributaria rigurosamente de la gran obra del colbertismo y del monarca absoluto, como pondría de relieve de una vez por todas la gran investigación de Tocqueville. La propia Administración inglesa, hoy día quizá en la cima del prestigio universal, procede directamente de la vieja sabiduría imperial de este país; está probado, en efecto, que el mítico "Civil Service", el envidiado instrumento humano de la actual Administración inglesa, procede en línea recta de la Administración de la India, donde justamente se había formado su gran creador, sir Charles Trevelyan.
Frente a estos ilustres ejemplos, dos grandes simas históricas han cortado sucesiva y trágicamente la continuidad del desarrollo de la Administración española. Nuestra Administración, que en sus orígenes es una de las más precoces y desarrolladas (la Administración de los Reyes Católicos es casi con seguridad la más avanzada de su tiempo, pero con un avance que puede medirse acaso en más de un siglo -como hemos podido vislumbrar con la figura de los Corregidores-), va a ver interrumpido abruptamente su desarrollo por dos grandes cortes históricos sucesivos: la Guerra de Sucesión, que en 1700 pulveriza todo el Estado de los Austrias y que origina un estremecedor vacío durante todo el primer tercio del siglo XVIII, que pretenderá luego colmarse con la importación de las técnicas administrativas colbertistas, y en segundo lugar, poco tiempo después, la Guerra de la Independencia, que origina una segunda sima a lo largo de otro tercio de siglo, en la que va a sumirse ahora el Estado que trabajosa y afanosamente habían llegado a constituir nuestros ilustrados. Se impone así de nuevo la necesidad de una creación desde la base y ex nihilo, esta vez mediante la importación y la adaptación de las técnicas administrativas napoleónicas, operación protagonizada sobre todo por una gran figura, la más noble posiblemente de toda nuestra historia administrativa contemporánea, la gran figura del granadino Javier de Burgos.
Toda la vieja tradición de los servidores del rey, la tradición de la Administración primigenia, en la que por su mismo carácter comprometido tantos valores de estilo y de pureza se cumplieron, luego perdidos en la rutinización de los despachos burocráticos, esta gran tradición ha sido definitivamente perdida para nosotros, que debemos comenzar nuestra historia administrativa en el segundo tercio del siglo XIX. ¡Y qué fecha, y qué momento de nuestra historia nacional más poco propicio que éste para sentar unas bases fundacionales sólidas con las que intentar suplir la falta de raíces profundas! No parece preciso insistir en ello; sólo unos cuantos videntes de mente clara y constructiva prestaban atención a estos problemas administrativos que quedaban totalmente al margen de los intereses reales de la sociedad y de la política. Es evidente que no pudo tratarse de una construcción acabada.
He aquí el caso de la organización burocrática. Nuestra burocracia procede del Decreto que Bravo Murillo firma el 18 de junio de 1852, en cuyo preámbulo se afirma expresamente que se trata de establecer "ciertas reglas generales que llenen provisionalmente" los fines más urgentes "entre tanto" un proyecto de ley en estudio resolviese definitivamente la cuestión. Esta "provisionalidad", este "entre tanto", estas "ciertas reglas", van a durar exactamente hasta 1918, momento en el cual tampoco se aborda definitivamente la reforma profunda tanto tiempo pendiente, sino que se retoca apenas ese viejo Decreto de Bravo Murillo, que sólo formalmente se refunde, con excepción de la técnica de las cesantías, que es prácticamente la única innovación sustancial que se opera, quedando por lo demás intacto virtualmente todo el viejo, convencional e incompleto sistema hasta hoy mismo. Esto ocurre en cuanto al punto básico que es la organización burocrática. [...]
Supuesta toda esta debilidad constructiva inicial en las bases de nuestra Administración, ocurre que ésta ha venido cumpliendo concienzudamente tras de su función lo que los autores americanos March y Simon acaban de llamar expresamente la Ley de Gresham de las organizaciones (la Ley de Gresham está formulada, como es bien sabido, en la Economía, y afirma que la moneda mala expulsa a la buena en la circulación monetaria). La ley de Gresham de las organizaciones consistiría en que "la rutina diaria desplaza al planeamiento innovativo"; los agentes se limitan únicamente a cumplir con la tarea rutinaria, con la tarea diaria, con la labor claramente programada según fines precisos, en tanto que la tarea de reflexión sobre la propia organización, la tarea de perfeccionamiento de la organización, la tarea de planeamiento a larga escala, cuyo programa está por esencia indeterminado, es sistemáticamente dejada de lado: "daily routine drives out planning". Nuestra Administración, partiendo de las débiles bases iniciales que hemos visto, se ha limitado a vivir orgánicamente sobre ellas cumpliendo mejor o peor las tareas materiales que el Estado le asigna, y siguiendo ciega y fatalmente esa sombría ley de comportamiento en cuanto al aparato estructural general. Tras la gran generación de creadores del sistema, nuestro país no ha encontrado aún otra capaz de perfeccionarlo, de revisarlo y de ponerlo a punto. [...]
A este déficit inicial de partida hay que agregar otro especialmente inmediato. Nuestra Administración ha sido, a mi juicio, la víctima más importante causada por el proceso inflacionista sobre el que ha vivido nuestra economía durante los últimos veinte años (y aun, podemos decir, desde la primera guerra mundial) hasta el reciente Plan de estabilización. En virtud de este proceso inflacionista, la ocasión reconstructiva que pudo proporcionar nuestra guerra civil no sólo no fue aprovechada, sino que por el contrario, vino a implicar un nuevo azote sobre nuestras ya desgastadas estructuras administrativas.»
[El extracto pertenece a la edición en español de Alianza Editorial. Depósito legal: M. 1498-72.]
